「図書館はオープンガバメントに貢献できるか」報告(2)

まだ大学院生および助手だった30年以上前の1980年代の中頃に、私は日本図書館協会の図書館の自由に関する調査委員会の委員を数年務めていた。そこで関西の石塚栄二さん（大阪府立図書館、帝塚山大学）、塩見昇さん（大阪市立図書館、大阪教育大学）たちと知り合う機会があった。当時は「図書館の自由に関する宣言1979年」が出たあとで、解説が出たり「シリーズ図書館の自由」も出ていたので、「図書館の自由」がどういう理念に基づいているのかを勉強した。また、『図書館員の倫理綱領』が出て、単に自由を主張するのでなくて、それを実現するためにひとりひとりの図書館員の社会的責任を明確にしようとする考え方に触れた。日本的な図書館環境のなかで、アメリカ図書館協会と同様に「宣言」と「綱領」を示して社会的な主張をするところに新しい可能性を見たが、同時に、その危うさも感じていた。

当時、『図書館雑誌』（1980年3月号）で 「行政資料の流通と図書館」という特集が組まれて、情報公開の議論を先導していた青山学院大学法学部の清水英夫さんが「 図書館と情報公開 」という文章を書いた。また、石塚栄二さんが法律誌『ジュリスト』（1981年6月）に「情報公開と図書館--図書館の自由に関する宣言との関係において」という論文を発表した。今よりも法学分野と図書館分野は相互の結びつきがあったと言えるだろう。私は、図書館が地域社会で果たす多方面の役割を実現する制度に関心があったのでこの問題を自分で考えてみようと思い、石塚さんや塩見さんたちと相談して、「シリーズ図書館の自由」の一冊として『情報公開制度と図書館の自由』（日本図書館協会, 1987）という論集を出すことにして、編集の中心になり、そこで、行政資料提供と図書館の関係についての論考を書いたり、各地の実践報告を紹介したりした。地域社会の新しい動きに図書館員が敏感に反応して、行政資料提供の実践が行われていた。この時代は、ようやく公立図書館の運営方針が明確になって「市民の図書館」の実現を目指していた時期であり、図書館にさまざまな期待をもつことができた。

私はこの頃、一方では国立国会図書館の機能のなかでも納本制度に基づく全国書誌作成機能が重要だと考えていた。全国書誌はひとつの国で発生する図書や雑誌などの資料を「すべて」記録する機能であり、納本制度はそのために出版者に出版物の納入を義務づける制度である。出版者には政府や地方自治体も含まれる。だから国会図書館は政府刊行物や自治体の行政資料を収集していることになる。図書館法には、政府刊行物や行政資料を図書館を通じて国民に提供することが書いてある。他方、情報公開制度というのは、公文書レベルの情報の開示請求を制度化するもので、1980年代前半に自治体が条例を制定し始め、2001年になってようやく国が「行政機関の保有する情報の公開に関する法律」を制定した。

行政刊行物や行政資料と公文書がどのような関係になるのかというと、実はこれがかなりあいまいである。公式報告の私の資料に引用したように、「行政文書」の法律上の定義は次のようになっている。「行政文書とは、行政機関の職員が職務上作成し、又は取得した文書、図画及び電磁的記録（電子的方式、磁気的方式その他人の知覚によっては認識することができない方式で作られた記録をいう。以下同じ。）であって、当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているものをいう。ただし、次に掲げるものを除く。
　一 官報、白書、新聞、雑誌、書籍その他不特定多数の者に販売することを目的として発行されるもの 」（以下略）」

森友・加計問題で、この定義における「当該行政機関の職員が組織的に用いるものとして、当該行政機関が保有しているもの」とあることが、さまざまな解釈の余地を与えている。行政職員が機関のアドレスでやりとりするメールは「組織的に用いるもの」なのか、また、「当該行政機関が保有する」ための文書管理の内規をそれぞれの行政部門がつくることによって文書の廃棄が恣意的に行われのではないかといったことである。だがここでは、除かれるものが「販売することを目的として発行されるもの」とあることによって、行政刊行物で販売されないものは行政文書扱いされていることに注意を払うべきだろう。

というのは、たとえば国立国会図書館法24条においては「国の諸機関により又は国の諸機関のため、次の各号のいずれかに該当する出版物（機密扱いのもの及び書式、ひな形その他簡易なものを除く。以下同じ。）が発行されたときは、当該機関は、公用又は外国政府出版物との交換その他の国際的交換の用に供するために、館長の定めるところにより、三十部以下の部数を直ちに国立国会図書館に納入しなければならない。」となっており、出版物全体が納本の対象になっていて、決して販売目的のものだけに限定していない。つまり、国会図書館の納本対象政府刊行物は、行政情報公開法でいう公文書だということになる。行政情報の問題の難しさは、情報公開法の問題と同質であって、法的には公開するしないの判断は行政担当者に委ねられているところにある。昔から図書館関係者には「灰色文献(gray literature)」として知られている問題である。これは国レベルの法的規定だが、地方公共団体においても状況は同じである。


20世紀の自治体情報公開制度の議論においては、政府や自治体は公文書については公文書開示請求制度によって公開するが、公文書とならない印刷物資料は図書館や行政資料室などが行政情報提供制度によって任意に公開することによって分担すればよいという議論が行われた。図書館はこの行政情報提供制度を担うと考えれば、法律や行政の専門家と図書館関係者が共通の場で議論が可能である。私はこの部分に期待することがあった。つまり、情報公開が前提となる自治体行政においては、図書館は行政情報提供を担う機関として役所の各課と交渉し、これを蓄積し市民に提供する役割を果たすという考え方である。先に触れた『情報公開制度と図書館の自由』はこれを実施するための手引き書として作成したものである。

だが、事態は必ずしもそのようには進まなかった。1980年代から90年代には多数の新しい図書館ができたが、そこで実施されるサービスは、市民が求める本屋で買える本を提供することを中心とするものであり、それ以外の資料は後回しにされることが多かった。「市民が求める資料を提供する」というキャッチフレーズが使われたが、そうすると地域資料や行政資料の位置づけは低下してしまう。それらは、商業出版物のように資料リストがあってそこから選択できる類いのものではなくて、資料の存在そのものを突き止めるところから始めなくてはならない。行政資料や地域資料はその図書館だけが集められる唯一性の高い資料だということは分かっていても、実際にはそれを集めるためのノウハウの蓄積は十分ではなかった。また、「市民のニーズが強いから」という理由で貸出中心の図書館運営方針が選択され、こうしたサービスは後回しにされた。

私は、どんな地域の公共図書館においても通常の「資料提供」業務を超えて専門性が必要となるサービスとして、児童サービスと地域資料サービスがあると考えていた。児童サービスについては、日本図書館協会児童青少年委員会、児童図書館問題研究会や東京子ども図書館、国立国際子ども図書館などの研修会などでノウハウの交換と蓄積が行われていたのに、行政資料や地域資料については1960年代に日本図書館協会郷土の資料委員会が時限付きで置かれていただけで、全国的な研究団体や研修についての動きがないのはなぜなのかについても疑問が大きかった。

図書館の自由に関する調査委員会は図書館のもつ本質的理念的立場から、行政資料に取り組んだが、その後、これを展開することはできなかった。私は、東京都多摩地区の図書館員たちとこの問題に取り組んで、図書館協会から『地域資料入門』（1999）を出すことができたが、その後は散発的にかかわっただけである。

今回、行政情報提供について行政学とか地方自治、自治体経営などでどのように議論されているのかを調べてみた。30年前にあれだけ情報公開や行政情報提供が論じられていたのにほとんど見られなくなっている。今は、情報公開、情報システム、ネットを使った広報がそれぞれ別々に議論されているだけである。昔、清水英夫さんや堀部政男さんのような人が熱心に市民自治のための行政情報共有の考え方を説いていたのだが、それに当たる議論がどこに行ったのかなくなっているように見える。おそらくは、ネット社会のインパクトが大きくて多くの情報がネットを通じて提供されているように見えていること、そして、NPM的な状況においては行政情報を開示するよりも経営評価が中心になり、経営にかかわる情報は出さざるをえないが評価に不利になりそうな情報は隠しがちなこと、といった理由があるように思われる。

残念ではあるが、これが実態だろう。だからこそ図書館がオープンガバメントに貢献するべきなのであるが、それができるかといえば難しいという状況があるのだ。